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与其他领域相比，草原执法才刚刚起步。可以用“恰逢其时”来形容：随着经济社会的发展，人口、资源、环境之间的矛盾异常尖锐，困难和挑战接踵而至。有数据表明：草原法修订实施5年来，全国共查处草原违法案件4.8万余起，但目前仍有许多相关案件不能按草原法查处，而相关执法依据的缺失或不完善也日益突出农业部草原督察中心副主任刘家文日前在接受采访时表示，为了突破当前的“困局”，草原执法只关注更多的“小打小闹”案件，草原执法首先要注重草原权利的定性认定，解决执法的“阵地”问题；二是完善立法，解决执法中的“武器”问题

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//草原犯罪与现行刑法难以衔接

）左局部干预导致重大案件侦查困难(“目前，中国90%的天然草地都不同程度地退化。近年来，中国草原每年减少约150万公顷，而且这种趋势还在继续。”中国多位官员和学者的《中国草原研究与发展》报告近日公布了在如此严峻的形势下，草原生态恶化的现状，草原执法人员频频遭遇尴尬“如果有人在草原上开发，你去执法，对方会说‘这不是草原’”，不止一位草原执法人员告诉记者，“西米尔ar的情况听起来不可思议，但草原执法人员却经常遇到，尤其是在半农半牧区。”（

要突破目前的“两难”，草原执法首先要解决执法的“阵地”问题，其次是，解决执法“武器”问题。农业部草原监管中心副主任刘家文近日在接受本报记者采访时表示，草原执法的“战线”在哪里，“草原是草原执法的基本对象和重点。如果连什么是草原，哪里是草原，草原执法的效果可想而知只有明确草原的界限，真正落实草原的所有权和使用权，草原执法才能打仗，才是打仗的好地方。”(记者了解到，事实上，目前已有不少草原被占用、开垦或改作他用，草原监管部门无法依据《草原法》进行查处。其中一个重要原因是草原与林地、“四荒”、荒地等未利用地界限不清，管理责任不清“最大的弊端是草原法没有明确什么是草原”刘家文说了解我国立法现状的人很可能会想到，立法的相关方面“互相妥协”或“互不妥协”。然而，刘家文却换了话题，谈了概念和认识：如果要你占用耕地或砍树开矿，你可能不会这么想，但人们很少对草原有这种“心理障碍”，因为一个概念似乎根深蒂固，也就是说：“草场是要开垦利用的荒地。”（

这种对草场的蔑视，甚至认为草场不是好东西的观念，可能在中国的文化传统中找到。如果你看这些成语，你会发现它们是“鲁莽的”，“鲁莽”，甚至“大草包”。刘家文至今还记得，他上中学的时候，在学校打扫卫生的时候，操场上的草总是被拔掉的，“在我们国家，只要有好地，我们就希望种粮。在国外，他们更愿意种草。世界70%的农业用地是草原畜牧业。在国外，农业和草地没有区别，而在我国，农业用地仅指耕地。草地被视为待开发的未利用耕地。这种观念和认识，给中国的草原管理和执法工作带来了很大的困难(刘家文认为要解决上述问题问题，首先要解决草原定性确认的问题。要最大限度地实行“户对户”的草原家庭承包，真正解决好形式承包问题，实质上还是一个混用和大锅饭。具体来说，要积极争取以国务院名义下发推进草原家庭承包的专项文件，把部门行为转变为政府行为，通过政府组织全面推进草原家庭承包，记者了解到，虽然《土地承包法》中规定了土地承包合同我国的土地承包包括了草原，其实我们一直重视和强调的是农地承包。有关专家坦言，现在的关键是政府是否愿意把草场给牧民，“把草场给牧民，再利用”，这很难

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“武器”有“名”，但不实用

“武器”，这自然是执法的依据。记者了解到，虽然修订后的《草原法》与上届相比有了很大的进步和突破，但农业部先后制定了《草种管理办法》、《草畜平衡办法》、《措施》等配套法律法规《草原征用和占用审批办法》和《甘草麻黄征收管理办法》，但随着草原执法和社会发展的不断推进，相关执法依据的缺失或不完善日益突出（

根据《草原法》第三十九条规定，征用、建设草原的，应当补偿草原所有人或承包人，并支付草原植被恢复费。但是，由于缺乏具体的法律法规，草原补偿标准和植被恢复费标准不明确，草原生态环境保护难度较大又如《草原法》规定了草原监管失职、截留和挪用草原建设资金、非法批准征用和使用草原等草原犯罪，非法买卖、转让草原、非法使用草原、非法开垦草原。但这些犯罪没有犯罪条件和相应的处罚标准，不能直接依照草原法定罪处罚。在刑法中，对草原犯罪没有直接规定，因此刑法只能间接适用于草原犯罪。然而，由于申请的繁琐和不情愿，追究刑事责任往往相当困难。其中最突出的是《草原法》第六十六条中的“非法开垦草原罪”，现行立法规定没有适用的法律依据，根本无法追究其刑事责任（

一些执法者承认，在实际案件中，基层法院根本不适用刑法，有时干脆拒审（

根据2007年草原违法案件的基本情况，矿业和工程建设非法征用、利用草原案件的立案率和结案率最低，只有25.5%和68.6%（一方面，根据《草原法》的相关要求，希望加快制定配套法规，弥补现行《草原法》的不足；另一方面，我想呼吁全国人大常委会，争取最高人民法院人民法院和最高人民检察院出台草原犯罪司法解释，以增强草原犯罪的可操作性，记者了解到，甘肃省近日出台了草原补偿费和植被恢复费标准，这大大鼓励了其他省份“过去，有人认为，如果国家层面没有这样的事情，地方政府很难出面，尤其是在收费方面。现在有先例就好了。”刘家文说，“现在很多地方都想出台相关标准。我们也希望通过加快地方草原立法的进程来弥补配套法律的不足。”(在采访中，记者不止一次听到类似的话：在草原执法中，“小打小闹”的案件都能办到，那些几十万亩的大案要案一经收缴，无法处理。这是m记者了解到，在地方政府的指导下，许多行为，如征占草原、开垦草原、在草原上种树、开采草原上的矿产资源等，都得到了落实，这给地方政府所属草原监管部门开展草原执法工作带来了很大困难。来自各方的“干预”可能表现为直接抵制，阻止草原监管部门查处；或者消极处理，在事实清楚的情况下，不按规定处理有关责任人员破坏草地的，不得恢复。一些地方甚至将“不听话”的监督执法人员调离岗位（

据了解，由于草原地区与其他地区相比相对贫困，政府、农牧民迫切希望尽快摆脱贫困，加快经济发展。但由于草原地区资源有限，产业单一，经济发展主要依靠草原。据内蒙古自治区调查，2000年至2006年，内蒙古自治区共征用草原约6.5万公顷，用于公路建设、风电建设、矿产勘查和城市建设贾文非常清楚草原执法面临的压力：地方政府要追求经济发展，解决好粮食安全问题，不断突出人、畜、草等矛盾，草原地区的基础设施建设、产业发展等方面都将加快，对草原经济价值的需求将不断增强，这势必对草原有利，原有的保护压力越来越大。”(正是因为有了这样的心理准备，刘嘉雯才强调了拉的自我建构w执法队伍和我们在执法中能做什么：“虽然地方政绩观念和地方干预是头号问题，但我们能做的是做好自身建设，履行好职责。抓好小案件和萌芽阶段，大案要靠外压。”据介绍，我国是草原面积大国，天然草地近4亿公顷，占国土面积的41.7%。大面积的草原反映了执法人员的缺乏。我国有8000多名草原管理执法人员，平均每80万亩一人。仅与林业，“草是森林的2.5倍，但林业在中国有30万个执法队。有多大的区别呢？”一位草原管理员说

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